Introduction

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I) Définitions de l’administration et du droit administratif.

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Lorsque renvoyant à l’activité et au service public, l’administration peut aussi bien renvoyer aux moyens mis en œuvre pour satisfaire l’intérêt général (définition matérielle) que les organes par lesquels sont conduites des missions publiques différents du privé et des pouvoirs législatif et judiciaire (organiques). Le droit administratif renvoi quant à elle à l’ensemble des règles applicables aux personnes publiques entre elles et dans leur relations avec les personnes privées : l’on déroge au commun.

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II) L’administration et droit administratif dans une perception historique.

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C’est seulement à partir de 1787 que le mot administration désigne l’ensemble des personnes et des services qui administrent les affaires publiques. Avant l’on utilisait plutôt le mot « police » consistant en tout ce qui concerne le bien public. Le termes « droit administratif » n’est inventé que dans les derniers mois du Directoire en 1798 puis n’est repris que sous la Restauration (1814-1830). De cette réalité historique, deux grandes écoles découlent. La première, s’inscrivant dans une vision longue et portée par Rodolf Darest, Gabriel Le Bras, Albert Rigaudière, Jean-Louis Mestre et Katia Weidenfeld, considère qu’il existait, bien avant la Révolution, un droit administratif car (1) il existait des normes juridiques concernant exclusivement les activités des autorités qui, (2) étaient dérogatoire au droit commun.

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Deuxième intérêt est de montrer que l’administration de l’Ancienne France, qui existait avant la Révolution, n’exerçait pas son activité sans frein ni contrôle. Ce qui veut dire que l’administration n’imposait pas sa puissance arbitraire aux sujets du Roi sans aucune protection. Il serait totalement abusif de dire qu’il n’y avait pas de contrôle. Troisièmement, cette approche permet de mettre en valeur les ancrages historiques de certains points du droit administratif moderne. A cette occasion cette approche permet de mettre en évidence que certaines règles ont traversé les grandes moments d’histoire lesquelles plongent même leur histoire dans le droit seigneurial ou dans celui municipal des premières communautés d’habitants et évidemment dans les droits savants romains et canoniques. Donc, ce premier courant travaille en grande partie sur l’Ancien régime et à dire que par-delà la Révolution il y’a eu des transcriptions et qu’on ne peut ignorer le passé.

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A côté il y’a un autre courant mettant en avant la rupture révolutionnaire, représenté par Maurice Hauriou puis Henri Berthélémy et plus récemment François Burdeau et actuellement Grégoire Bigot. Pour ces auteurs là quand même, cette première approche s’inscrivant dans le temps long n’est pas satisfaisante et n’est pas non plus suffisante. Ce qu’il faut remarquer en particulier que si l’usage du termes droit administratif est si tardif, ce n’est peut être pas le fruit du hasard et c’est peut-être parce que justement on a créé une expression pour désigner une réalité nouvelle. Pour ces auteurs, il faut se garder de tout anachronisme : traduire les réalités du passé parfois même très anciennes dans des concepts contemporains, peut être de nature à travestir la réalité, la modifier, à mal l’exprimer. Cela pourrait conduire à un travestissement de la conception même de ce que l’on se faisait des choses à l’époque. Et puis pour ce courant, cette approche s’inscrivant dans le temps long risquerait mal aisé la compréhension de ce processus engagé à la fin du XVIIIe siècle, processus qui a vu le droit administratif prendre corps avec ces deux particularités qui sont beaucoup plus visibles et patentes qu’avant : une discipline autonome et un corps de règle spécifique. Et donc on a là une deuxième approche et ce courant a évidemment a lui-même ses arguments et intérêts. Première intérêt, cette deuxième approche permet de mettre en évidence la rupture révolutionnaire opérée après 1789. On est d’accords le pouvoir qui existait avant la révolution n’était pas arbitraire, il était discrétionnaire. Le pouvoir royal était un pouvoir souverain. Et donc comme il n’était pas arbitraire, le pouvoir royal avait des bornes juridiques (théories des lois fondamentales du Royaume) cependant quand même, d’un point de vue juridique, dans l’activité concrète de l’administration, les tempérament que l’on pouvait apporter à l’activité administrative venaient quand même de l’autolimitation par le roi lui-même. Justement pourquoi rupture révolutionnaire parce qu’avec la Révolution se pose un principe nouveau de la séparation des pouvoirs avec lequel on met en place une séparation nette entre les autorités administratives d’un côté et l’autorité judiciaire de l’autre. Jusqu’à ce que plus tard l’on crée une juridiction purement administrative. Or, c’est cette juridiction là qui, parce qu’elle devait statuer spécifiquement sur les différents entre administration et administration et particulier, qui a créé le droit administratif dérogatoire à celui commun. Maintenant il y’a un deuxième intérêt. Cette approche permet de souligner que les représentations que les juristes ont offert du dispositif institutionnel, sous l’Ancien Régime, ces représentations-là n’ont pas abouti à l’indentification d’une fonction administrative ni même à l’indentification d’un pouvoir administratif spécifique. Et enfin troisième argument à cette théorie, sous l’ancien régime, l’appréciation des taches opérée par ce qu’on appellerait aujourd'hui les organes administratif, relevait très largement d’une appréciation de nature politique et non uniquement du droit. L’administration n’était pas totalement réglée.

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Ives Thomas, Histoire de l’administration.

Sautel & Harouel

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Chapitre premier : les origines médiévales du droit administratif en France

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En France, au moyen âge, la royauté n’était pas forcément absolue. Le roi de France avait plus ou moins de pouvoirs selon les parties du territoire. De fait, une grande partie du pouvoir administrative, notamment dans les périodes reculées, s’exerçait dans le cadre du pouvoir seigneurial et, avec le développement des villes, municipal. Et, toujours lorsqu’on parle du Moyen âge, il n’y a pas encore de droit français, il existe alors une pluralité de source du droit : sources savantes comme le droit canonique, romain (deux seules matières enseignées dans les universités) et, d’autres venant de la coutume ancré dans le terreau seigneurial ou les règles que l’on trouvait dans les statuts municipaux, la législation royale était relativement reculée.

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I) La question des origines médiévales du droit administratif d’un point de vu formel

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Là, quand on étudie la question, force est de constater qu’il existe deux séries d’arguments qui se contredisent.

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            A) Les arguments en faveur de l’existence d’un droit administratif dès le bas Moyen Age.

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Ce qu’on observe au Moyen-âge c’est le développement de pouvoirs (seigneuriaux, municipaux) et d’un rapport de sujétion. Un rapport entre un pouvoir et des sujets. Hors, l’existence de ce rapport de sujétion est une condition nécessaire au développement du droit administratif. Comment cela se concrétise ? Les seigneurs, mais pas seulement, exigeaient des particuliers vivants sur place des corvées ou pratiquaient des réquisition (prenaient des biens). Les deux voulaient clairement dire qu’on est dans un rapport de dominant dominé. Il y a là des rapports entre une structure et des particuliers. Mais, et c’est là le point important. Ces pratiques là étaient réglées, par des coutumes certes, mais il n’était pas permis aux organes d’avoir un pouvoir arbitraire. L’exercice du pouvoir était quand même encadré, parfois avec des règles d’une très grande précision. Dès le Moyen-âge on assiste à un rapport de sujétion lequel est encadré par l’existence d’un droit réglé. Même Grégoire Bigot, partisan de la position rupture révolutionnaire, reconnait cette dimension là mais préfère parler de droit administratif par anticipation, comme si ces règles allaient éclore plus tard et étaient donc en devenir. En tout cas ce qui est sur c’est que ce droit réglé est autonome parce que tout à fait distinct du droit commun (exorbitant du droit commun comme on dirait aujourd'hui). Mais alors comment expliquer ça dans un contexte médiéval ? C’est aussi l’époque ou d’un point de vue théorique et ou on redécouvre la distinction ius publicum et ius privatum du droit Romain. On a là quand même d’un point de vue formel des éléments de nature à interpeler.

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            B) Les arguments en défaveur de l’existence d’un droit administratif dès le bas Moyen-âge.

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Si on creuse un peu on se rend compte qu’au bas Moyen-âge et sous l’Ancien régime, les deux concepts majeurs qui règlent le droit et le prédéterminent sont les concepts de justice et de police. Justice consiste à rendre à chacun ce qui lui revient de droit. La police à l’époque n’est pas la même qu’aujourd'hui, elle signifie de manière large tout ce qui concerne le bien public. Or, ces deux notions induisent une confusion des fonctions administratives et judiciaires. Là il est clair qu’il faudra attendre la révolution française pour qu’elles soient séparés et donc, dans un concept médiéval, le fait d’administrer n’est pas indépendant de la justice ce qui se traduit d’une manière simple par le fait que le contentieux, quel qu’il soit, était vidé par des juridictions de droit commun. Et là c’est clair en matière seigneuriaux et municipaux, la justice ne fait la distinction entre ce qui est privé et publique. Également, deuxième argument, en fait l’administration ne relève pas à l’époque d’une sphère juridique autonome. Il n’existe pas d’administration publique au moyen âge en tant que tel comme aujourd'hui on l’envisagerait : des organes dotés d’un pouvoir discrétionnaire exercé dans l’intérêt général. Ce qui pousse à agir à l’époque ce n’est pas un l’intérêt général c’est le fait qu’il faut rendre la justice. Les prérogatives qui sont reconnues à l’époque ne sont pensées et acceptées que dans la mesure où ce qui est fait est juste. L’objectif c’est de rendre la justice et donc, de l’idée de justice, découle les prérogatives de puissance publique. Le pouvoir de commandement n'est reconnu que parce qu‘il y’a l’idée de juridiction (rendre la justice). Le pouvoir de coercition n’est admis que parce qu’il est rendu dans le sens de la justice. En pratique il y’avait sans doute des abus, crimes et délit, mais c’est la logique théorique de ce qu’on pouvait dire à l’époque. En définitive, les actes de l’administration au Moyen-âge ne sont pas identifiables en terme de droit mais uniquement en termes de justice. En conclusion, on peut dire que la France a donc connue un droit dérogatoire au droit commun, justifié par le déséquilibre entre d’un côté un pouvoir exercé par des autorités et de l’autre des particuliers disposant d’un minimum de droits. Autrement dit il existait bien des normes encadrant la puissance publique et ne relevant pas du droit commun. Cependant, et c’est là la limite fondamentale, la confusion entre justice et police ne permettait pas d’analyser ce cadre juridique dans les termes qui sont les nôtres aujourd'hui parce qu’il ne s’exerce pas d’une manière discrétionnaire dans l’intérêt général mais vers un idéal de justice. Cela fait que certains auteurs préfèrent parler de droit public administratif, droit public ou droit administratif par anticipation afin d’éviter les anachronismes.

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II) La question des origines médiévales du droit administratif d’un point de vue matériel.

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            A) L’apparition des premières règles administratives

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On peut observer les deux cadres qui sont ceux de l’époque : celui seigneurial et celui municipal.

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                           1) Le cadre du régime seigneurial.

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Dans le cadre seigneurial, on observe en effet la mise ne place et la reconnaissance parfois coutumière de tout un ensemble de règles vouées, par la suite, à nourrir le droit administratif. Voici 8 illustrations. (1) Dans le cadre seigneurial on observe la mise en place d’impositions en nature ou en argent réglées. (2) Les corvées, désignant des travaux manuels obligatoires pour la collectivité, travaux consistant en l’entretien des chemins, des ponts, le nettoyage des rues mais parfois aussi le pavage des rues, voire encore le curage des ruisseaux. Toute cette activité là est organisée et réglée. (3) Les réquisitions, en effet, on assiste à la réquisition de bien meubles. Ça peut être des vivres, de bois ou encore d’animaux. Ce qui est intéressant de noter est que si on observe la mise en place d’une réglementation, c’est parce qu’il y’a eu des abus. La réglementation est née de la nécessité d’empêcher des abus avec en définitive l’idée que ces prises doivent donner lieu à compensation pour celui qui en a été privé. (4) La dépossession de biens immobiliers. Dans un grand nombre de cas, il est clair qu’il y a dépossession de biens lorsqu’il y’a eu crime ou délit et que la sanction c’est la privation. Mais dans un autre type de cas, il était parfois nécessaire de déposséder une personne d’un bien immobilier pour des raisons militaires (en guerre ou pour se protéger d’une puissance voisine et qu’il fallait construire une forteresse voir pour empêcher que l’ennemi avançant puisse prendre position dans des immeubles) ou civiles (déjà à l’époque il pouvait être nécessaire d’empiéter sur un immeuble car il fallait construire une route ou élargir un chemin). On est là exactement dans l’origine de l’expropriation, laquelle devait, déjà à l’époque, se faire contre indemnisation. (5) Dans ces seigneuries il y avait une vie économique parce qu’il y'avait une production agricole et vente d’icelle. Ce que l’on observe dans ces seigneuries c’est toute une réglementation et d’une police de la vie économique. Ça va de l’organisation des taches agricoles avec les règles en matière de rotation des cultures, des dates des récoltes, de la législation sur les biens communs (forets, bois, landes, cours d’eau) mais encore du commerce (vente des produits artisanaux, des cultures, etc.) et de la taxation qui peut aller avec. (6) Toujours dans la seigneurie, il existe des voies de circulation, lorsqu’il y’a route il faut une police de la voirie. En effet on observe les première règles en matière de police de la voirie. La première règle est s’assurer que les chemins sont en bon état. D’où les corvées. Également, un riverain peut être tenté d’empiéter sur la route pour agrandir sa propriété. La police vise aussi à protéger contre les empiètements des riverains. Ces seigneuries peuvent être très grandes. Le chemin peut traverser une foret profonde et, sans force de l’ordre, l’on pouvait risquer de tomber à la nuit tombée sur des agresseurs. C’est donc dans ce contexte que sont apparus les péages, payés par le voyageur considéré comme le prix de la protection. Dans les rues de village il faut aussi assurer la police de la voirie et des règles élémentaires comme, notamment, des règles de salubrité et d’hygiène car, sans règle, l’on voit au pied des maisons monter des tas d’immondice. La police des rues c’est aussi interdire de déposer les ordures sur la voie publique où d’organiser leur évacuation. Également, quant on a un village, y’a des artisans qui peuvent tenir un atelier. Le plus facile est alors de construire un atelier devant la maison. Or, s’il fait ça, il empiète sur la voie publique. D’où la nécessité, assez vite, de mettre en place un système d’autorisation de construire. On est là à l’origine du permis de construire. (7) Les concession de taches administratives aux personnes sont à l’époque, faites en fiefs. L’argent n’étant pas trop facile à générer, le plus aisé est de concéder une terre ou encore le revenu sur une redevance pour permettre à quelqu’un d’exercer une fonction. (8) Toute ceci nécessitant des agents. C’est là qu’apparaissent les auxiliaires rémunérés pour faire respecter toutes ces règles. La concession est une modalité, la nomination d’agent en est une autre qui arrive plus tard lorsque la génération d’argent est plus facile.

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                2) L’évolution dans un cadre municipal.

 

Le cadre municipal est plus élaboré que celui seigneurial et surtout plus récent.

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                                a) La création de règles portant sur le statut des administrateurs municipaux.

 

Est déterminé en effet le mode de désignation des administrateurs en question, leurs obligations, leur responsabilité et en contre partie, ces administrateurs ont une forme de protection et bénéficient d’avantages pécuniaires (gratification). L’on a quand même les bases, non pas d’un droit des collectivités locales mais de règles d’administration locale.

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                                b) La mise en place de règles concernant la gestion des affaires communes.

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C’est là qu’on retrouve largement des choses vues et annoncées en matière de seigneureries. Ainsi l’administration des biens communs (protection, exploitation et entretien), la gestion des rues et des places publiques (règles de traçage, modification, entretien, travaux des rues, réglementation de l’hygiène, etc.). L’on retrouve aussi ici tout ce qui tourne autour des autorisation et empêchement d’empiètement des bâtiments (autorisation de construire) mais pas seulement parce que dans un cadre municipal sont aussi élaborées des règles concernant la taille des balcons, marches, porches, bref ce qui aujourd'hui relèverait du droit de l’urbanisme. Et enfin apparaissent les premiers services municipaux : moulins, four à pain, pressoir pour le raison, dont l’exploitation est confiée soit à des préposés, soit à des fermiers (par fermage). Bref toutes ces innovations montrent que dans un contexte seigneurial, un ensemble de règles qui relèverait du droit administratif ont été élaboré au bas Moyen-âge.

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            B) L’apparition des premiers concepts juridiques.

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La première notion est celle de commun profit. C’est une notion qui permet de définir la mission de ceux qui sont chargés d’administrer. Il peut être tant à la tête de la ville ou de l’administration royale. Quoi qu’il en soit les administrateurs doivent prendre en compte dans leurs actes le commun profit, l’utilité commune, le bien commun, toujours dans un soucis de justice. Deuxième notion qui se dégage c’est la nécessité, voire, dans de nombreux textes, la nécessité publique qui permet que des actes soient accomplis même contre les intérêts des individus (l’imposition, l’expropriation). Troisième concept l’universitas, lequel permet de dissocier la personne morale des individus la composant. Quatrième concept, le fisc (fiscus romain lequel désignait le trésor royal) qui avait des règles propres. Première illustration, si le fisc vend un bien qui ne lui appartient pas, le propriétaire ne pourra user de l’action en revendication, il sera seulement dédommagé et, mieux encore, il n’aura qu’un temps limité (5 ans) pour demander à l’être. Deuxième illustration de ces privilèges, l’acquéreur d’un bien du fisc, faisant par ailleurs l’objet d’un contrat de louage, est tenu de respecter ce contrat de louage mais, en sens contraire, si le fisc acquiert un bien, notamment par confiscation, et bien le fisc lui ne sera pas tenu par les contrats antérieurs. Troisième illustration, si quelqu’un meurt sans avoir fait de testament ni d’héritier, la succession est dite « vacante », dans ce cas, c’est le fisc qui hérite. En cas de succession à biens vacants, le fisc n’est pas tenu de dresser un inventaire. Cela montre bien qu’on est face à des règles exorbitantes de droit commun, justifiées par les juristes médiévaux par l’existence de privilèges existant en droit romain. Maintenant, à côté de ces quatre grands concepts, on peut rajouter tout un ensemble de notions applicables aux fonctions publiques et aux charges publiques. La première de ces notions c’est l’imperium, pouvoir de commandement provenant du droit romain réutilisé au Moyen-âge avec une approche différente. Ainsi on trouve au sommet l’imperium merium, l’imperium pur, dont le titulaire pouvait aller jusqu’à prononcer des sanctions rigoureuses, y compris la peine de mort. Le pouvoir de commandement est donc pensé selon des catégories héritées du droit romain mais on ne peut prendre l’imperium seul, il faut le mettre en parallèle d’autres concepts. Deuxième concept, la iuris dictio. A l’origine, iuris dictio c’est le pouvoir de dire le droit ce qui se traduit par le pouvoir de juger. Mais, au moyen âge et en particulier dans un des grands textes fondamentaux du droit canonique, le Décret de Gratien, iuris dictio est aussi utilisé pour désigner tout pouvoir d’administration ou de gouvernement. Quoi qu’il en soit, la iuris dictio présente un caractère très territoriale, celui-ci s’exerçant dans les limites d’un territoire, dans un ressort donné. Quatrième concept, officium c’est l’office qui a fait l’objet d’une définition donnée par saint Thomas d’Aquin « l’officium désigne la situation que constitue une fonction imposant un certain régime d’acte public ». En fait au Moyen âge lorsqu’on cherche à parler de la fonction des administrateurs, on se réfère à la notion d’officium.

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Chapitre second : l’héritage de l’ancien régime XVIIe, XVIIIe siècle.

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L’ancienne France c’est la France d’avant 1789. Les temps modernes se caractérisent par une rupture au Moyen-âge, quand est-ce qu’ils commencent ? est-ce que c’est au moment de l’arrivée des européens en Amérique (1492) ? La chute de l’empire Byzantin et l’avènement de celui Ottoman (1453) ? La renaissance des arts et des lettres (XVe-XVIe siècles) ? C’est difficile à dire mais c’est dans ce temps-là. L’on sait qu’ils s’arrêtent au moment où commence l'époque contemporaine. L’Ancien Régime, désigne quant à lui, ce qui s’arrête en juillet 1789, quand est-ce qu’il commence ? Là c’est plus complexe, l’on parle d’un régime politique mais est-ce la monarchie de droit divin ou bien la monarchie de droit divin ? L’on considèrera que c’est le second.

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I) L’organisation de l’administration centrale.

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La France, en tant qu’état, est née de la centralisation, laquelle s’est produite sur le long terme lors de laquelle le roi de France réussi à s’adjoindre les principautés périphériques pour finalement parvenir à un territoire rapiécé dans lequel le roi arriva de récupérer la souveraineté. Ce mouvement est continu jusque la Révolution et consiste en le dépouillement des communautés et corps de leur pouvoir par le pouvoir monarchique. Les grands perdant étant les représentants des collectivités locales d’alors. Cela étant expliqué par, notamment, la permanence de la guerre : à partir de 1337 et jusqu’en 1789 si l’on met de côté la période de paix qu’a été 1715-1740, les français ont toujours été confronté à une situation de guerre. Or, la guerre nécessite une bureaucratie efficace, une chaine de commandement appliquant rapidement des décisions prises par un pouvoir central. Tout cela n’étant également possible que s’il y’a des troupes et une fiscalité adapté : la guerre coute cher. A partir de 1630 un agent de pouvoir, l’intendant de province, fait son apparition. L’autre aspect de cette centralisation c’est Paris, première ville de France où, pour des raisons sociologiques et historiques, les talents, richesses et ambitions se concentrent. C’est à cette époque que l’adjectif provincial prend une connotation péjorative : il y a Paris et la périphérie. Enfin, troisième cause de la centralisation c’est un mécanisme auto-induit puisque la centralisation entraine elle même la centralisation. Louis XIV et Colbert ont cherché à contrecarrer les intentions des intendants de provinces voulant centraliser le pouvoir. Cependant, une fois le mouvement lancé, il n’était possible de l’arrêter. Le fonctionnement des bureaux a fini a exiger plus de centralisation. Au sommet du royaume, bien que l’on trouve le roi, il existe aussi un conseil lequel est écouté par le premier avant de prendre ses décision. A côté de cela il existe les grands départements ministériels.

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                A) Le Conseil du Roi.

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Il y a eu pour le Roi de France deux manière de gouvernement : soit le gouvernement par lui-même, soit la nomination d’un principal ministre pour prendre décision à sa place (ministériat), lequel étant un peu détaché (les plus connus sont Richelieu et Mazarin). Quoi qu’il en soit le roi, de toute manière, prenait ses décisions en son conseil.

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                                1) L’idée de Conseil.

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Selon la tradition monarchique, le roi, comme tout être humain, est faillible et peut se tromper. Il ne peut donc pas gouverner seul. S’il prend lui-même, le meilleur moyen d’éviter qu’il se trouve est qu’il soit entouré de conseillers. Le Roi ne sera pas obligé de suivre leur avis mais devra les écouter. L’idée de Conseil renvoi à une autre idée, celle d’unicité du Conseil. C’est-à-dire qu’il n’y a qu’un seul conseil du roi. Ceci vient de ce que jusqu’au règne du Roi Henri II (1547-1559), il n’existait qu’un seul conseil qui pouvait prendre différentes appellations mais il n’y en avait qu’un. Seulement, avec le temps, l’activité de ce conseil est devenue très importante et le surcroit d’activité a entrainé une division croissante des taches. D’où l’apparition, au sein du conseil du Roi de différentes formations. Formations composées de personnes différentes mais même à partir du moment ou ces formations sont apparues, l’unicité du conseil n'a jamais été remis en cause. En principe, dans ce conseil, le roi était libre de choisir les conseillers qu’il voulait. Cependant, du fait des privilèges de certains, du fait du statut d’autres personnes (prince du sang, cardinaux, etc.), assez vite dans ce conseil ont siégé un certain nombre de personnalités qui étaient là en raison de leur statut ou privilèges. La tendance qu’on observe aux temps modernes c’est une tendance inverse. L’on voit une réduction de ces conseillers là au bénéfice de personnes choisies par le Roi. En principe comme le roi prenait ses décision en son conseil, c’est lui le roi qui présidait les différentes formations du conseil. Toutefois une évolution s’est vite fait sentir dans la mesure ou le roi s’est mis à ne présider que les conseil à caractère politique, tandis que les conseils qui avaient vraiment une vocation administrative ou judiciaire, ont été présidés par le chancelier. La grande réforme des conseil date de la mort de Mazarin (1661), Louis XIV décidant de ne plus avoir de principal ministre et d’exercer lui-même le pouvoir. Et à cette occasion il a réformé en profondeur son conseil et ses formations.

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                      2) Les formations du conseil du roi (1661-1789)

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Elles pouvaient prendre deux formes :

D’un côté on trouvait des conseils de gouvernement

De l’autre des formations plutôt administratives et financières.

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                                    a) Les conseils de gouvernement

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                                                i) Le conseil d’en haut.

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Ils sont assez nombreux (6) mais tous n’avaient pas la même importance et, à travers le temps, ces conseils ont même changé de nom. Le premier c’est le « Conseil d’en Haut » qui regroupait les conseillers intimes du Roi et s’il y’a eu une rupture en 1661 c’est parce que cette année-là, le roi en a exclu tous les membres de droit. Les membres qui, de par leur rang avaient le droit d’y siéger : la Reine-mère, les Princes du Sang, les Ducs, les Cardinaux, les Maréchaux et même le Chancelier. Ils ne siègent désormais que lorsque le Roi le leur demande. Cela fait qu’à partir de 1661, le roi a décidé seul de la politique qu’il comptait mener avec un petit nombre (3 à 7) de ses conseillers membres du conseil d’en haut. Ces membres là ont pris la dénomination de « Ministres d’état », tous étant nommés par le Roi. Ce conseil d’en haut, au cours du XVIIIe siècle a progressivement changé de nom pour s’intituler « Conseil d’état ». Le Conseil d’en haut traitait des questions militaires et diplomatiques.

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                                                                ii) Le Conseil des dépêches.

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Lui traite de l’administration intérieure du Royaume et dans ce conseil l’on trouve des membres divers : le Roi, le Chancelier, les Ministres d’état, le Contrôleur général des finances, le Chef du Conseil royal des finances, les secrétaires d’état et quelques conseillers d’état. A partir de 1661, le roi a présidé régulièrement ce Conseil des dépêches. Le rôle du conseil fut assez effacé sous Louis XIV mais sous Louis XV et jusque la fin de l’ancien régime, il regagne en importance.

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                                                                iii) Le Conseil royal des finances.

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Assez vite prend le nom de « Conseil Royal ». A été institué en septembre 1661 parce que sa création a correspondu avec la suppression de la « Surintendance des finances ». Jusqu’en 1661 en effet le Royaume de France avait un surintendant en la personne de Nicolas Fouquet. Ce Conseil traitait des finances, de la politique économique du royaume, recettes, budget, etc. on y rencontre le Roi, le Chancelier, le chef du conseil royal des finances et aussi quelques « intendants des finances », différents des intendants de province, et aussi quelques conseillers d’état. Par la Suite, le Contrôleur général des finances s’est joint de façon régulière aux réunions au point d’en devenir le rapporteur exclusif.

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                                                                iv) Le Conseil royal de commerce.

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Ce Conseil a été créé en 1664 sous l’impulsion de Colbert. Il a joué un rôle plus effacé que les autres, a décliné assez vite et a disparu en 1676 avant d’être rétabli en 1730 et avant de disparaitre totalement en 1787.

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                                                                v) Le Conseil de conscience.

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Compétent pour les affaires religieuses mais aussi au maintien de la discipline ecclésiastique et également chargé de nommer au bénéfice majeur (les évêchés, abbayes, etc.), créé en 1643, mais s’est limité assez vite à des réunions entre Louis XIV et son Confesseur et à partir de 1720 il a été ensuite revu avec plusieurs membres avant de disparaître en 1733. Après 1733 c’est le conseil des dépêches qui se charge des questions religieuses.

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                                                                vi) Le Conseil de Santé.

 

Créé en 1721 lors de la grande peste de Marseille avec pour objectif de coordonner les mesures d’ordre public et, une fois que le fléau eut été jugulé, après quelques mois, il a disparu.

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                                                                vii) Conclusion.

 

Ces conseils de Gouvernement avaient pour objectif de déterminer la politique du Royaume. Ils avaient pour particularité d’être présidés par le roi lui-même et les séances de ces conseils se tenaient dans les appartements du roi. De part leur nature, leur composition très limitée et l’enjeu, ces conseils sont une préfiguration avant l’heure du Conseil des ministre actuel.

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                                                b) Les conseils à vocation administrative, judiciaire et financière.

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En 1661 tous les anciens conseils de ce type qui pouvaient exister ont été fusionné dans un seul et même organe : « Le Conseil d’état Privé Finances et Direction ». Ce conseil, contrairement aux autres, n’est pas un conseil restreint, il est de formation plénière. Dans ce conseil étaient regroupés le reste des conseils chargés des questions de contentieux, des questions administratives et des questions financières. En fonction des matières traitées, ce nouveau conseil se réunissait en conseil des parties, en conseil d’état et des finances ou encore en petites ou grande directions des finances.

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                                                                i) Le conseil des parties (le Conseil privé).

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Cette formation-là était chargée de trancher le contentieux privé, entre particuliers, qui était soumis au Roi. Or, pourquoi alors qu’il existe une justice régulière, les envoyer au Roi. Il faut savoir qu’il existait 3 formes de justices en même temps : (1) concédée (héritée du passé, les justices seigneuriales, municipales, tribunaux de l’église, etc.) (2) déléguée (existe parce que le roi a délégué ses pouvoirs à des magistrats, baillages, sénéchaussées, présidiaux, parlements) (3) retenue (rendue par le Roi par l’ordre « d’évocation »). Dans ce contentieux privé qui arrive au roi il existe aussi la possibilité d’un pourvoi en cassation après l’arrêt rendu par un Parlement (appels). Ce conseil des parties exerçait une activité abondante.

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                                                                ii) Le conseil d’état et des finances (le Conseil ordinaire des finances).

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S’appelle conseil ordinaire des finances pour éviter de le confondre avec le Conseil Royal des finances. Ce premier tranchait les litiges nés de l’activité administrative mais avec le temps il va décliner avant de disparaitre en 1690 (ne se réunissait plus). Corrélativement, ce sont des commissions ordinaires du Conseil qui se sont mises à juger de certaines affaires contentieuses, notamment en matière financières, celles-ci s’appelant la « Petite direction des finances » et la « Grande direction des finances », celles-ci se substituant au conseil ordinaire des finances.

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                                                                iii) Conclusion

 

Dans ces conseils techniques le roi ne se rendait presque jamais. C’est en effet le Chancelier de France qui les présidait. Lorsqu’il était absent (du fait d’une disgrâce), c’était le Garde des Sceaux qui avait la charge de la Présidence. Ce conseil d’état privé finances et direction ne se réu issait pas dans les appartements du Roi mais bien dans la chambre du Conseil à Versailles. Ces conseils préfigurent plutôt le Conseil d’état et la Cour de Cassation actuels. Seulement, sous l’ancien régime, pour des raisons de traditions, l’on arrive à des répartitions de fonction complexe. En effet certains litiges qui aujourd'hui relèveraient de la justice administrative, étaient traité par des Conseil de gouvernement :

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Les affaires relatives aux eaux et forêts et le Contentieux des provinces étaient de la compétence du Conseil des dépêches.

Les différents résultants des travaux publics et de la fiscalité relevaient du Conseil royal des finances.

Par la technique de la ferme, l’on peut concéder une mission et concéder des baux pour transférer des prérogatives à des acteurs privés. Dans ce cas là il faut informer la chose, recevoir les appels d’offre, les enchères, puis on adjuge une ferme. Sous l’Ancien régime, les affiches contenant les conditions des baux des fermes étaient de la compétence du Conseil Royal des finances mais, les fermes publiées, les enchères reçues et les fermes adjugées relevaient du Conseil d’état privé finances et direction.

Au XVIIIe siècle, certains litiges administratifs, étaient rendus au nom du Conseil du Roi par des responsables du Control général des finances, avec parfois le problème que ces personnes qui tranchaient, le faisaient sur des affaires concernant leur propre administration.

Une étape fut franchie en juin 1777 avec la création du « Comité contentieux des finances prés le conseil du roi », chargé de rendre un avis au Contrôleur général des finances à l’occasion d’un litige administratif.

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                B) Les départements ministériels.

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Les différentes missions étaient exercées par différents départements. Leurs intitulés étaient suffisamment explicites pour les reconnaitre. Cependant la répartition des taches héritée de l’histoire n’était pas toujours totalement cohérente.

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                                1) Le département de la justice.

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Au sommet de la justice se trouve le Chjancelier de France. Pendant longtemps il a été le deuxiuème grande officier de la couronne parce que jusqu’en 1626 il y eu un premier grand officier : le « Connétable », le commandant en chef de l’armée. Cette charge ayant été supprimée en 1626, le Chancelier est donc devenu le 1er homme de l’état.

L’origine du Chancelier comme du connétable remonte aux origines même de la monarchies. Le chancelier faisait partie des très proches personnalités près le Roi.

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Chancelier : Celui-ci avait un statut particulier : il bénéficiait d’un office ni vénal, ni héréditaire (ni transmissible). Titulaire de son office, il en avait la garanti, on ne pouvait le lui retirer, on pouvait seulement le révoquer si il commettait le crime de forfaiture : celui que commet le fonctionnaire dans l’accomplissement de ses devoirs lorsqu’il outrepasse ses fonctions. Cela ouvre alors un procès et la conséquences peut être la destitution. Au-delà il n’y avait pas d’autre possibilités de s’en priver.

Dans sa tâche le chancelier bénéficiait d’une administration assez importante que l’on appelait la Grande chancellerie (350 personnes à la veille de la Révolution sachant qu’ensuite dans les provinces il existe de petites chancelleries, relais du pouvoir à l’échelon local). Ce chancelier avait des missions et la première était de contrôler les actes royaux qu’on lui présentait et de les sceller, d’apposer dessus le sceau royal.

Maintenant le chancelier dirigeait aussi la justice, il était le premier magistrat du royaume, le chef de toutes les juridictions du royaume. Jusqu’au XVIIe siècle il présidait les conseils du Roi, à partir de 1661 il ne préside plus que le Conseil d’état privé finances et direction. A l’époque il existait une forme de censure des ouvrages : la « librairie ». Le chancelier la contrôlait également.

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Enfin, dernier élément montrant son importance dans le dispositif, le Chancelier incarnait la continuité de l’état, de la couronne, de la fonction royale même, car le Chancelier ne portait pas le deuil à la mort du roi parce que la justice ne meurt pas. Lorsque le chancelier perdait la confiance du monarque, ce dernier pouvait décider de le disgracier, de le limoger, il conservait alors son titre, sa dignité mais il perdait sa fonction principale : celle de garder les sceaux, de diriger la justice et, dans ce cas précis, le roi nommait un « Garde des sceaux ».

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                                2) L’administration des finances.

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Au début du XVIe siècle il existait en France deux administrations financières distinctes :

• les finances ordinaires : correspondent à l’administration chargée de la gestion du domaine royal et avait a sa tête les « trésoriers de France ».

• les finances extraordinaires : était chargée des impôts et elle était dirigée par « les Généraux des finances ». Chaque général des finances étant à la tête d’une « généralité ».

De nombreuses réformes eurent lieu au cours du XVIe siècle en particulier sous François 1er : eurent pour effet de réduire le rôle des trésoriers de France et des généraux des finances. Et surtout ce Roi décida que toutes les dépenses du Royaume devraient à l’avenir être ordonnancées (demandées, engagées), par le roi lui-même en son Conseil. Soit donc un roi ordonnateur des finances assisté par son Conseil.

 En 1547, Henri II, décida de confier la mission de vérification des comptes à deux officiers. Il ne s’agissait plus d’engager la dépense mais de vérifier les comptes à postériori. Les recettes et dépenses étaient inscrites dans un registre (rôle) et la vérification dans le « contre-rôle », donnant le nom de « Contrôleurs généraux des finances » ayant pour rôle de vérifier et, appelé ensuite à mettre leur visa sur les dépenses du Roi pour qu’ensuite on puisse bien établir ce contre-rôle.

En 1552, le Roi créa cette fois non pas des officiers mais des commissaires chargés de s’occuper des offices créés, des emprunts et également des impôts exceptionnels lancés à l’occasion de la compagne militaire menée en Allemagne. Ceux-là ont été appelé des « Intendants des finance ». En 1661, il y avait en France deux contrôleurs généraux et trois intendants des finances, tous étaient des commissaires (le statut des premier a évolué : agents du roi nommés pouvant être librement révoqués).

pendant le siècle qui a précédé, parmi les intendants des finances, l’un d’eux, avait obtenu une forme de prééminence. L’un d’eux avait été distingué. C’est le fameux « surintendant des finances ». Le premier était institué en 1562. Et, ce sur intendant des finances s’est mis à jouer un rôle essentiel, considérable, car il a obtenu par délégation du roi, la fameuse fonction d’ordonnateur principal des dépenses du Royaume. C’était lui qui engageait les dépenses du Roi. Le dernier étant Nicolas Fouquet, arrêté, jugé, condamné pour malversation et incarcéré. Par la suite, Louis XIV décide d’exercer lui même la fonction d’ordonnateur des finances avec l’assistance du Conseil royal des finances. A cette occasion, un intendant des finances a fait son entré dans ce Conseil : l’intendant Colbert, Ministre d’état par ailleurs. Quelques temps après les deux charges des contrôleurs généraux des finances ont été supprimé au profit de Colbert, ce dernier étant également nommé contrôleur général par commission en 1665. Et dès lors il n’y eut plus qu’un seul contrôleur général des finances, lequel pouvait ordonnancer la dépense publique sous sa seule signature et adresser lui même aux comptables du royaume les ordres de paiement. A partir de 1665, le contrôleur général des finances fut finalement le ministre aux attributions les plus étendues et même à la tête d’un département qui dut être revisité et démembré tellement il incluait de missions et de domaines.  Le contrôleur général des finances était un simple commissaire et pouvait donc être remercié à tout moment.

Les intendants des finances jouaient trois grands rôles :

• La première fonction était de vérifier d’un point de vue comptable les compte des différents officiers de finance du Royaume, ils devaient rapporter au conseil (faire un rapport au conseil du roi) des mouvements de caisse (entrées et sorties d’argent). Cela signifie qu’ils ont joué un rôle croissant dans l’établissement du budget de la monarchie.

• Les intendants devaient aussi trouver de l’argent pour le roi, fonction qui les liait avec les financiers du régime (ceux qui prélèvent l’impôt).

• A partir de la fin du XVIIe, ils se sont retrouvés comme les collaborateurs du contrôleur général des finances.

En 1690, un édit leur attribue le titre (pas la qualité) de « Conseillers d’état ». Ils ne rentrent au conseil d’état en tant que conseillers d’état mais en tant qu’intendant des finances. C’est simplement une reconnaissance de leur éminente importance. Les intendants des finances jouaient un rôle d’expert, d’exécuteur des affaires générales et, en particulier dans les formations du conseil chargé des finances.

Les intendants du Commerce, commissaires créés en 1708 au nombre de 6 puis tantôt supprimés, tantôt rétablis au cours du XVIIIe siècle avant de disparaitre finalement en 1774, Turgot ayant décidé que les intendants de commerce ne seraient pas renouvelés après leur mort. Ils étaient les rapporteurs et les animateurs en matière de commerce.

Au sommet de l’administration des finances donc après 1661 (Colbert : 1665) se trouve le contrôleur général des finances. Puis au XVIIIe siècle, ce contrôleur général des finances a vu ses prérogatives s’accroitre au point que certains de ces contrôleurs généraux avaient l’allure d’un principal ministre : c’est le cas de Turgot (1774-1776) ou encore Calonne (1783-1787). A ses côtés, l’on rencontre les intendants des finances et, dans une moindre mesure, des intendants du commerce. Mais, ces intendants des finances jouaient un rôle tellement important que c’étaient presque des ministres. Des services entiers comme l’administration des impôts, le contrôle des engagements des dépenses, la direction des travaux publics, tout cela était dirigé collégialement par le contrôleur général des finances, les intendants des finances et du commerce.

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                                3) Les secrétariats d’état.

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Chaque secrétariat a a sa tête un Secrétaire d’état (celui ou celle qui sait, le secret, taire) apparus au XVIe siècle, à l’origine il s’agissait de collaborateurs du chancelier, ou même à l’époque de véritables notaires secrétaires car cette personne était en charge de mettre en forme les actes commandés personnellement par le Roi. Ces secrétaires se sont finalement imposés avec le temps dans l’armature administrative.

Henri II, pendant son règne, a limité le nombre de secrétaire d’état à 4, il leur a même donné le titre définitif de secrétaire d’état. C’est lui encore qui les a émancipé de la tutelle du chancelier. Puis, avec l’accroissement de la monarchie administrative, de la mise en place de ces nouvelles taches administrative, les affaires furent de plus en plus spécialisées ce qui a imposé de les confier à des services eux aussi spécialisés. Jusque là la spécialisation était géographique, avec le temps elle devient thématique.

A l’origine chaque secrétaire d’état était chargé d’un groupe de provinces et des relations diplomatiques avec les états frontaliers. Progressivement donc chaque secrétaire d’état a accru ses compétences dans un domaine déterminé et c’est comme ça que la spécialisation s’est faite et donc, globalement on a 4 départements : celui « de la guerre », « de la marine », « des affaires étrangères » et enfin « de la Maison du roi ».
 

Celui de la guerre était en charge de l’armée de terre mais aussi de l’administration des intendances frontières (à proximité d’un ennemi potentiel). Celui de la marine avait en charge la flotte navale mais aussi l’administration des colonies. Le département de la Maison du roi, étant celui de l’administration centrale, des bâtiments publics, des arts et des lettres, de la religion et de l’administration de la plus grande partie des provinces. On a là une sorte de préfiguration du ministère de l’intérieur.

Les secrétaires d’état rédigeaient les actes royaux, ils les contresignaient, en assuraient le suivi et pouvaient même donner des ordres aux agents de la monarchie. Il est clair que les secrétaires d’état font partie des grands gagnants de la réforme de 1661.

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                C) Les maitres des requêtes et les conseillers d’état.

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Au sein des formations des conseils du gouvernement, l’on retrouvait une formation de hauts dignitaires du pouvoir. Toutes ces personnes étaient aussi membres du Conseil d’état privé finances et direction mais ne s’y rendaient jamais (sauf celui qui les président : le Chancelier). Ce qui signifie qu’on y rencontrait uniquement des maitres des requêtes et des conseillers d’état.

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                                1) Les maitres des requêtes.

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Leur titre exact c’est « maitre des requêtes ordinaires de l’hôtel du Roi ». Ils plongent leurs origines dans l’histoire : apparus au XIIIe siècle sous saint Louis, devenus avec le temps des rouages essentiels du pouvoir.

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                                                a) Les missions des maitres des requêtes.

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A l’origine, le Roi étant un roi justicier, c’était lui qui rendait la justice lors d’audiences publiques. Pour ce faire il avait besoin d’assistants, les maitres requêtes tenant ce rôle dans l’exercice de la justice. Maitre des requêtes car à l’origine ils étaient chargés de recevoir les plaintes, prenant la forme de requêtes, de les instruire et, le cas échéant, de commander les actes nécessaires (lettres prises sur requêtes). Avec le temps, les attributions de ces maitres des requêtes ont augmenté au point qu’au court des deux derniers siècles de l’ancien régime, ils étaient devenus des agents polyvalents, pouvant être employé pour toute sorte de mission. Fondamentalement des magistrats, ils pouvaient ainsi siéger dans de nombreuses juridictions et notamment, dans le conseil d’état privé finances et direction. En tant que magistrats, ils siégeait au Parlement et avaient même voix délibératives. Ils avaient même accès au Grand Conseil, la charge de président revenant toujours à un maitre des requêtes. Et puis, enfin, ils avaient leur propre tribunal se trouvant sur l’ile de la cité : le Tribunal des requêtes de l’hôtel lequel, d’exception, jugeait certaines affaires, essentiellement les procès relatifs à la possession et à l’exercice des offices royaux. Ils étaient aussi les collaborateurs du Chancelier, lequel avait la charge de sceller les actes lors de la cérémonie particulière de l’audience du sceau. Séance solennelle au cours de laquelle les lettres patentes étaient vérifiées puis scellées par le Chancelier avant d’être envoyées aux juridictions du Royaume. Et à ce moment-là, les maitres des requêtes étaient les assistants du chancelier. Enfin, l’on trouvait encore des maitres des requêtes dans l’entourage des gouverneurs des provinces dans le but de les assister sur les questions judiciaires et financières. Ceux-là étant réputé pour leurs compétences et efficacité. 

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                                                b) Le statut des maitres des requêtes.

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Les maitres des requêtes étaient des officiers, ils y en avait 6 au XIIIe siècle et 8 au XVe siècle, cela accompagnant le phénomène de croissance de la monarchie. On en compte 20 en 1553 et leur maximum est de 88 en 1689. Après, leur nombre a été volontairement diminué par édit (loi) : 80 en 1752 et 67 en 1787. Depuis un règlement du 11 juin 1544, les maitres des requêtes servaient en alternance par trimestre, l’on disait à l’époque par quartier, et servaient au conseil du roi et au tribunal des requêtes de l’hôtel. A partir de 1674, tous les maitres des requêtes ont eu droit de siéger au Conseil privé (conseil des parties) quel que soit leur quartier.

Les conditions d’accès. Un édit de novembre 1683 a fixé définitivement les conditions d’accès à la charge de maitre des requêtes. Pour le devenir il fallait :

• Avoir 30 ans accomplis (jusque-là c’était 25)

• Avoir exercé soit une charge de magistrat dans une Cour pendant 6 ans, soit avoir exercé la profession d’avocat pendant 20 ans.

Ne pouvaient alors devenir maitres des requêtes que des juristes expérimentés. Avant d’entrer en charge, le maitre des requêtes devait alors procéder à trois formalités : (1) il devait prêter serment devant le chancelier, (2) être reçu au grand conseil et (3) être reçu au Parlement de Paris.

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La carrière du maitre des requêtes, au XVIIIe siècle de part son statut, un maitre des requêtes pouvait espérer gravir les échelons de la carrière administrative. L’office était déjà en soi un accomplissement mais c’était la porte ouverte à d’autres carrières brillantes derrières dont notamment l’intendance de province : 90% en était anciennement des maitres des requêtes. Même chose parmi les ambassadeurs ainsi que au sein des Cour souveraines, nombres de premiers présidents, procureurs généraux, étaient des maitres des requêtes. Au total, nombre de titulaire de postes gouvernementaux étaient des maitres des requêtes (Chancelier, garde des sceaux, secrétaire d’état, contrôleur général et intendants des finances). Enfin, nombres de maitres des requeutes accédaient à la dignité de Conseiller d’état. Lorsqu’ils le devenait le maitre des requêtes devait revendre sa charge.

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                                                c) Leur rôle au sein du Conseil du Roi.

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Les maitres des requêtes étaient des techniciens du droit, de tellement bons que le conseil du roi s’appuyait sur leur compétences. A ce titre ils étaient chargés d’étudier les dossiers, faires des rapports et proposer des projets d’arrêts. La justice retenue du roi, les cassations et même le contentieux administratif devant le Conseil du roi passait par ces maitres des requêtes. Ils n’avaient tout de fois pas de rôle aux conseils de gouvernements, en revanche ils jouaient un rôle central dans le conseil d’état privé finance et direction et essentiellement le conseil privé. Ils jouent un rôle important aussi au conseil d’état des finances mais pas tous dans la petites et grande directions des finances.

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                                2) Les conseillers d’état.

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Beaucoup d’agent de la monarchie avaient le droit de porter le titre de conseillers du Roi. Il faut distinguer la dignité, du titre. Les conseillers siégeant dans le conseil du Roi s’appellent exactement « Conseillers du Roi en ses conseils d’état privé direction et finances ». C’est leur titulature. Ils étaient choisis par le Roi pour leur compétences.

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                                                a) Les missions des conseillers d’état.

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Le conseiller d’état c’est celui à qui on demande son avis. Ils avaient vocation à être consulté par le Roi à propre de n’importe quel sujet et dans toutes les occasions possibles. Cependant, lorsqu’on regarde précisément la composition des conseils, l’on remarque que les conseillers d’état n’étaient pas admis dans toutes les formations du conseil, plus précisément dans le « Conseil d’en haut », car là-bas, n’étaient admis que les ministres d’état. En revanche, les conseillers d’état entraient dans toutes les autres formations du conseil. Il y avait, en fonction des périodes, de 1 à 3 conseillers d’état au sein du conseil des dépêches, 1 ou 2 au conseil royal des finances, de commerce, tous les conseillers d’état étaient admis au conseil privé et au conseil d’état et des finances et certains parmi eux pouvaient participer à la grande ou petite direction.

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                                                b) Le statut.

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Ce ne sont ni des officiers, ni des commissaires, ils étaient revêtus d’une dignité, ils participaient à l’exercice du pouvoir et suivant un régime qui était tout à fait spécifique. Cela se voit ne matière de nomination, à travers leur nombre, la particularité de leur doyen au conseil et à travers leur perte de dignité.

Les conseillers d’état étaient nommés par lettre patente scellée du grand sceau. Concrètement, le roi dans des lettres patentes établissait telle personne « en notre conseil d’état privé, direction et finances ». Nulle part l’expression conseiller d’état n’apparaissait. Le titre de conseiller d’état leur était parallèlement conféré par brevet. C’est un acte émanant des secrétaire d’état et validé uniquement par eux, sans intervention du chancelier, qui le leur conférait. Les deux étant disjoint, l’on pouvait conférer à quelqu’un le titre de conseiller d’état, mais tant qu’il n’y avait pas de lettre patente, on ne l’était pas en qualité.

C’est à partir de sa date que le conseiller d’état était fixé dans son rang, qu’il se positionnait par rapport aux autres. Aucune condition d’âge n’était exigée, seulement comme Louis XIV avait pris l’habitude de prendre ses conseils d’état soit parmi évêques, archevêques (pour ceux venant du clergé) soit parmi les maitre des requêtes (pour ceux veannt de la noblesse de robe) c’est qu’ils avaient au moins 30 ans.

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Leur nombre a varié au court du temps, mais leurs missions aussi. L’on va retenir celui du 3 janvier 1673, règlement limitant leur nombre à un nombre strict avec des règles strictes. Celui-ci limite l’effectif à 30 conseillers d’état dont 18 conseillers sont ordinaires et 12 semestres. Parmi les ordinaires, 3 sont d’église (on a besoin de versés du droit canoniques), 3 sont de la noblesse d’épée, et 12 de la robe (viennent de la justice). Parmi les semestres, ils viennent tous de la robe.

Pour les distinguer, il faut remonter dans le passé car à l’origine les ordinaires étaient ceux qui siégeaient en permanence. A côté il y en avait qui cumulaient une autre activité (magistrat dans une autre juridiction notamment) et, ne pouvant siéger au même moment au même endroit, ils siégeaient 6 mois au conseil et 6 mois dans leurs juridictions, d’où le nom de conseiller semestre. Mais en 1673 l’on a décidé qu’ils devaient siéger indistinctement toute l’année tout en gardant la distinction entre les deux, cela ne signifiant plus une réduction du temps de travail, mais surtout que certains étaient plus haut hiérarchiquement et mieux payés : ceux semestres étaient payés moitié moindre que les ordinaires (et devaient aussi bien se défaire de leur fonctions autres) Le nombre de 32 est resté stable, il a augmenté à 42 au XVIIIe et en 1787 il a été ramené à 32. Parmi eux il faut noter le doyen du Conseil. C’est non pas le plus âgé mais celui le plus ancien si l’on regarde les dates de prestations de serment, le Doyen était rémunéré 2 fois plus que les ordinaires. Il était possible de passer de semestre à ordinaire. En effet, lorsqu’un ordinaire venait à mourir ou démissionner, le plus ancien des conseillers semestre est alors promu conseiller ordinaire et le Roi, dans la foulée, choisi un autre conseiller semestre. L’on ne peut perdre sa dignité de conseiller d’état que par la mort ou la démission, le roi ne peut s’en défaire.

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II) Les moyens humains et financiers de la monarchie.

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                A) Les agents du pouvoir royal.

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Avec la croissance de l’état monarchique et l’affermissement de l’absolutisme aux temps modernes, un besoin d’agents s’est fait sentir car il fallait des personnes pour mettre en œuvre la politique royale. La mise en œuvre de cette poltioique royale a demandé le recrutement et la formation de tout un personnel capable de conduire la politique de l’état sur l’ensemble du royale.

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                                1) L’officier.